Kabut Asap Lintas Batas Negara: Siapa yang Harus Bertanggung Jawab?

Setiap musim kemarau, kabar yang sama kembali berulang: titik api muncul di berbagai wilayah Indonesia, langit berubah kuning, dan asapnya terbawa angin hingga melewati batas negara. Pembukaan lahan dengan cara membakar masih sering dipandang sebagai cara yang murah dan cepat, sementara dampaknya ditanggung oleh masyarakat luas, bahkan oleh warga negara lain. Persoalan hukum muncul ketika kerugian tersebut tidak lagi berhenti di dalam wilayah Indonesia.

Lantas, siapa yang sebenarnya harus bertanggung jawab?

Dalam menjawab pertanyaan tersebut, perlu adanya penelusuran terlebih dahulu terkait di mana kebakaran terjadi, siapa yang menyebabkannya, dan siapa yang terdampak. Larangan membakar lahan di Indonesia bukanlah ketentuan yang samar. Pasal 69 ayat (1) huruf h Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH) menyatakan:

“Setiap orang dilarang: h. melakukan pembukaan lahan dengan cara membakar;”

Pelanggaran terhadap larangan tersebut diancam dengan sanksi pidana sebagaimana diatur dalam Pasal 108 UU PPLH:

“Setiap orang yang melakukan pembakaran lahan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 69 ayat (1) huruf h, dipidana dengan pidana penjara paling singkat 3 (tiga) tahun dan paling lama 10 (sepuluh) tahun dan denda paling sedikit Rp3.000.000.000,00 (tiga miliar rupiah) dan paling banyak Rp10.000.000.000,00 (sepuluh miliar rupiah)”.

Dengan demikian, pembakaran lahan bukan sekadar pelanggaran administratif, melainkan tindak pidana. Larangan serupa juga diatur dalam sektor lain. Pasal 56 ayat (1) Undang-Undang Nomor 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan melarang pelaku usaha perkebunan membuka lahan dengan cara membakar, dengan ancaman pidana penjara paling lama 10 tahun dan denda paling banyak Rp10 miliar berdasarkan Pasal 108. Sementara itu, Pasal 50 ayat (3) huruf d Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan melarang pembakaran hutan. Pasal 78 ayat (3) mengancam pembakaran yang disengaja dengan pidana penjara paling lama 15 tahun dan denda paling banyak Rp5 miliar, sedangkan Pasal 78 ayat (4) tetap memidana perbuatan yang dilakukan karena kelalaian dengan pidana penjara paling lama 5 tahun dan denda paling banyak Rp1,5 miliar. Di tingkat peraturan pelaksana, Peraturan Pemerintah Nomor 4 Tahun 2001 mengatur pengendalian kerusakan dan pencemaran lingkungan hidup yang berkaitan dengan kebakaran hutan dan/atau lahan, termasuk kewajiban pemegang konsesi menyediakan sarana pencegahan dan penanggulangan kebakaran.

Larangan Membakar Tidak Selalu Tanpa Pengecualian

Meski demikian, hukum tidak menutup mata terhadap praktik masyarakat setempat. Pasal 69 ayat (2) UU PPLH memberikan ruang bagi kearifan lokal, dengan batas luas lahan paling banyak 2 hektare per kepala keluarga untuk ditanami varietas lokal dan disertai sekat bakar. Artinya, yang dilindungi adalah praktik tradisional yang terbatas dan terkendali, bukan pembukaan lahan dalam skala besar yang dilakukan dengan dalih tradisi.

Pelaku Lapangan atau Korporasi?

Dalam praktik, sebagian besar kebakaran terjadi di area konsesi. Oleh karena itu, pertanyaannya bukan hanya siapa yang menyalakan api, tetapi juga siapa yang bertanggung jawab atas lahan tersebut. Pasal 116 UU PPLH mengatur bahwa apabila tindak pidana lingkungan hidup dilakukan oleh, untuk, atau atas nama badan usaha, tuntutan dan sanksi pidana dapat dijatuhkan kepada badan usaha, kepada pihak yang memberi perintah atau pemimpin kegiatan, atau kepada keduanya.

Dari sisi perdata, Pasal 87 UU PPLH mewajibkan penanggung jawab usaha yang melakukan perbuatan melawan hukum untuk membayar ganti rugi dan/atau melakukan tindakan tertentu. Pasal 88 bahkan mengatur tanggung jawab mutlak (strict liability) bagi kegiatan yang menggunakan bahan berbahaya dan beracun (B3), menghasilkan limbah B3, atau menimbulkan ancaman serius terhadap lingkungan hidup. Perlu diperhatikan bahwa rumusan Pasal 88 telah mengalami perubahan melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja, sehingga pengutipannya perlu mengacu pada versi terbaru. Selain itu, dasar klasik perbuatan melawan hukum tetap relevan, sebagaimana tertuang dalam Pasal 1365 KUH Perdata:

“Tiap perbuatan yang melanggar hukum dan membawa kerugian kepada orang lain, mewajibkan orang yang karena salahnya menerbitkan kerugian itu, mengganti kerugian tersebut.”

Gugatan atas kerugian lingkungan dapat diajukan oleh pemerintah (Pasal 90 UU PPLH), masyarakat melalui gugatan perwakilan kelompok (Pasal 91), maupun organisasi lingkungan hidup (Pasal 92).

Ketika Asap Melintasi Batas: Diatur di Mana?

Begitu asap melewati batas negara, persoalannya tidak lagi sepenuhnya urusan hukum nasional. Hukum internasional telah lama mengakui bahwa kedaulatan negara atas wilayahnya tidak berarti kebebasan untuk merugikan negara lain. Prinsip ini tercermin dalam putusan arbitrase Trail Smelter (1941), Prinsip 21 Deklarasi Stockholm 1972, dan Prinsip 2 Deklarasi Rio 1992. Dalam perkara Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay, 2010), Mahkamah Internasional menegaskan kewajiban negara untuk menerapkan uji tuntas (due diligence) guna mencegah kerugian lintas batas yang signifikan.

Pada tingkat regional, instrumen utamanya adalah ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (2002), yang telah diratifikasi Indonesia melalui Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2014. Pasal 3 ayat (1) perjanjian tersebut pada pokoknya menegaskan hak berdaulat para pihak atas sumber dayanya, disertai tanggung jawab untuk memastikan bahwa kegiatan dalam yurisdiksi atau kendalinya tidak merusak lingkungan negara lain. Perjanjian ini juga mewajibkan pemantauan, pencegahan, dan kerja sama penanggulangan, sementara penyelesaian sengketanya diarahkan melalui konsultasi atau negosiasi menurut Pasal 27.

Negara Bertanggung Jawab Karena Asapnya, atau Karena Lalai?

Pertanyaan ini penting karena kewajiban negara dalam hukum internasional bersifat kewajiban untuk melakukan upaya yang wajar (obligation of conduct), bukan kewajiban untuk menjamin hasil. Dengan demikian, pertanggungjawaban negara tidak timbul semata-mata karena asap melintasi batas wilayah. Yang dinilai adalah apakah negara telah melakukan pencegahan, pengawasan, perizinan, dan penegakan hukum secara memadai. Perlu dicatat pula bahwa perjanjian regional tersebut tidak memuat sanksi yang tegas maupun pengaturan rinci mengenai ganti rugi, sehingga lebih berfungsi sebagai kerangka kerja sama daripada instrumen penegakan.

Bagaimana Jika Korbannya Berada di Negara Tetangga?

Secara teoretis, warga maupun pemerintah negara terdampak dapat menggugat pelaku di pengadilan Indonesia dengan dasar perbuatan melawan hukum. Namun, hambatannya tidak sedikit, mulai dari biaya perkara, perbedaan sistem hukum, hingga sulitnya membuktikan hubungan sebab akibat antara titik api tertentu dan asap yang sampai ke negara lain.

Sebagai jalan lain, sebagian negara terdampak telah menerbitkan undang-undang domestik yang berlaku secara ekstrateritorial terhadap entitas, di mana pun berada, yang kegiatannya menyebabkan atau turut menyebabkan polusi asap di wilayahnya, lengkap dengan sanksi pidana dan gugatan perdata. Pendekatan ini memang menimbulkan perdebatan dari sisi kedaulatan, tetapi efek tekanannya terhadap korporasi cukup nyata.

Pada Akhirnya, Siapa yang Bertanggung Jawab?

Pertanggungjawaban atas kabut asap lintas batas bersifat berlapis. Di dalam wilayah Indonesia, pelaku lapangan dan korporasi pemegang konsesi dapat dimintai pertanggungjawaban pidana, perdata, maupun administratif berdasarkan UU PPLH, UU Perkebunan, dan UU Kehutanan. Dalam hubungan antarnegara, Indonesia memikul kewajiban uji tuntas menurut hukum internasional dan perjanjian regional. Adapun bagi negara terdampak, tersedia jalur gugatan di pengadilan Indonesia serta, dalam hal tertentu, hukum domestik masing-masing.

Titik lemahnya bukan pada ketiadaan aturan, melainkan pada pembuktian, konsistensi penegakan hukum, dan kesediaan menelusuri pemilik manfaat (beneficial owner) di balik korporasi. Selama pembakaran masih dianggap sebagai cara murah membuka lahan, kabut asap lintas batas akan terus menjadi persoalan yang berulang.

Daftar Referensi:

Peraturan Perundang-undangan

1. UU No. 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup: Pasal 69, 87, 88, 90, 91, 92, 108, dan 116
2. UU No. 39 Tahun 2014 tentang Perkebunan: Pasal 56 ayat (1) dan Pasal 108
3. UU No. 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan: Pasal 50 dan Pasal 78
4. PP No. 4 Tahun 2001 tentang Pengendalian Kerusakan dan/atau Pencemaran Lingkungan Hidup yang Berkaitan dengan Kebakaran Hutan dan/atau Lahan
5. UU No. 26 Tahun 2014 tentang Pengesahan ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution
6. UU No. 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Perppu No. 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang, yang mengubah antara lain UU PPLH, UU Kehutanan, dan UU Perkebunan
7. Kitab Undang-Undang Hukum Perdata: Pasal 1365 dan Pasal 1367

Perjanjian dan Sumber Hukum internasional

1. ASEAN Agreement on Transboundary Haze Pollution (2002): Pasal 3 ayat (1) dan Pasal 27
2. International Court of Justice, Pulp Mills on the River Uruguay (Argentina v. Uruguay), putusan 20 April 2010
3. UN International Law Commission, dokumen A/CN.4/L.503: rujukan atas Trail Smelter, Prinsip 21 Deklarasi Stockholm, dan Prinsip 2 Deklarasi Rio
4. Riana Ibrahim, “Karhutla Melanda Papua karena Api Melalap Puluhan Ribu Hektare Hutan dan Lahan – ‘Sesak Nafas, Susah Air, Masyarakat Sampai Setengah Mati’,” BBC News Indonesia, yang diakses pada 17 Oktober 2026, melalui https://www.bbc.com/indonesia/articles/cqev3dp7k8veo