Food Estate di Indonesia: Tinjauan Masa

2026-05-21

Food estate selalu datang dengan bahasa besar: revolusi hijau, swasembada, kemandirian nasional, sampai energi masa depan. Tetapi kalau ditarik sejarahnya, proyek semacam ini hampir selalu membawa pola yang sama. Negara mencoba untuk membuka lahan besar, mengganti ekosistem lokal menjadi komoditas tertentu, lalu ketika proyeknya tidak berjalan, yang tertinggal adalah lahan rusak, masyarakat kehilangan sumber hidup, dan konflik agraria yang tidak selesai. Masalahnya, food estate sering diperlakukan seolah-olah hanya persoalan teknis pertanian. Seolah kalau ada lahan, ada bibit, ada alat, maka pangan akan otomatis tumbuh. Padahal lahan yang akan dipakai bukanlah ruang kosong yang bisa dibuka dan ditanami begitu saja, ada persoalan hukum dan tata kelola yang melibatkan selain pengaturan mengenai pertanahan, kehutanan, dan tata ruang, yaitu hak masyarakat adat. Baginya, tanah bukan sekadar aset ekonomi. Tanah adalah sumber pangan, ruang hidup, identitas, sejarah, dan relasi sosial.

Pangan, yang kerap direduksi menjadi sebatas persawahan, seharusnya didefinisikan secara luas sesuai Pasal 1 Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2012 tentang Pangan sebagai berikut:

“Pangan adalah segala sesuatu yang berasal dari sumber hayati produk pertanian, perkebunan, kehutanan, perikanan, peternakan, perairan, dan air, baik yang diolah maupun tidak diolah yang diperuntukkan sebagai makanan atau minuman bagi konsumsi manusia, termasuk bahan tambahan Pangan, bahan baku Pangan, dan bahan lainnya yang digunakan dalam proses penyiapan, pengolahan, dan/atau pembuatan makanan atau minuman.”

Artinya, sejak awal hukum pangan Indonesia tidak pernah menyempitkan pangan menjadi sawah. Pangan juga tidak bisa dilepaskan dari ekosistem yang menopangnya, termasuk hutan, air, tanah, kebun, sungai, rawa, dan sistem pengetahuan masyarakat yang hidup di dalamnya. Karena itu, ketika kebijakan pangan diterjemahkan menjadi pembukaan sawah, tebu, singkong, atau komoditas energi secara besar-besaran tanpa membaca sistem pangan lokal, problemnya bukan hanya teknis. Itu adalah kesalahan cara berpikir kebijakan. Kesalahan ini bukan baru terjadi hari ini. Sejak masa Revolusi Hijau hingga food estate modern, negara berkali-kali membaca pangan dari atas: melalui target produksi, angka hektare, dan komoditas unggulan, tetapi sering gagal membaca apakah tanahnya cocok, masyarakatnya siap, dan sistem hidup lokalnya justru sedang dihancurkan.

Era Presiden Soeharto

Berkaca pada era Presiden Soeharto, ceritanya sedikit berbeda karena negara memang pernah punya capaian yang bisa diklaim sebagai keberhasilan. Melalui pendekatan Revolusi Hijau, Indonesia mencapai swasembada beras pada 1984. Produksi beras melonjak dari sekitar 12,2 juta ton pada 1969 menjadi sekitar 26 juta ton pada 1984. Pada tahun yang sama, produksi beras bahkan surplus sekitar 2 juta ton dan meningkat 7,8% dibanding tahun sebelumnya. Indonesia juga sempat mengirim bantuan 100 ribu ton beras ke Afrika, yang kemudian membuat Presiden Soeharto menerima penghargaan dari FAO dalam Konferensi FAO ke-23 di Roma pada 14 November 1985.

Tetapi keberhasilan itu tidak bertahan lama. Pada 1990, Indonesia kembali mengimpor beras. Artinya, Revolusi Hijau memang pernah berhasil menaikkan produksi, tetapi tidak cukup kuat untuk membangun sistem pangan yang tahan lama. Di balik capaian angka produksi, banyak masalah juga muncul: ketergantungan pada pupuk dan pestisida kimia, kerusakan lingkungan, serta rentannya sistem pertanian terhadap hama seperti wereng. Jadi, keberhasilan 1984 tidak bisa dibaca sebagai bukti bahwa pendekatan negara selalu benar. Ia lebih tepat dibaca sebagai keberhasilan produksi jangka pendek yang menyimpan biaya ekologis dan struktural.

Ketika masalah pangan kembali muncul, Presiden Soeharto tidak membenahi akar persoalannya, tetapi mengambil jalan pintas yang lebih besar: Proyek Pengembangan Lahan Gambut atau PLG sejuta hektar di Kalimantan Tengah pada 1996. Logikanya masih sama, yaitu membuka lahan besar untuk mengejar produksi beras. Bedanya, kali ini negara masuk ke lahan gambut yang secara ekologis jauh lebih rentan. Hasilnya gagal total. Lahan tidak produktif, tata air rusak, dan pada 1997 kebakaran gambut berlangsung berbulan-bulan hingga menimbulkan polusi udara yang parah. Jadi, kalau 1984 sering dipakai sebagai simbol swasembada, maka 1996–1997 adalah bukti bahwa ambisi pangan tanpa kecermatan ekologis bisa berubah menjadi bencana.

Era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono

Pada masa Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pola serupa kembali dipakai. Pada era ini, Pemerintah tidak hanya menargetkan swasembada beras, tetapi juga jagung, kedelai, gula, dan daging sapi. Caranya tetap mirip: membuka proyek pangan skala besar. Menurut Prof. Dwi, setidaknya ada tiga proyek food estate pada era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, yaitu Merauke Integrated Food and Energy Estate (MIFEE) seluas 1,23 juta hektar pada 2008, food estate Bulungan di Kalimantan Timur seluas 298 ribu hektare, dan food estate Ketapang di Kalimantan Barat seluas 100 ribu hektare pada 2013.

Namun hasilnya tidak sebanding dengan ambisinya. Seluruh proyek tersebut dinilai gagal. Produksi padi pada era Presiden Susilo Bambang Yudhoyono disebut hanya tumbuh sekitar 0,16% per tahun, jauh di bawah pertumbuhan penduduk yang berada di kisaran 1,3–1,4% per tahun. Artinya, perluasan lahan tidak otomatis menjawab kebutuhan pangan. Angkanya justru menunjukkan jarak yang besar antara target swasembada dan kemampuan produksi riil.

Kegagalan itu juga terlihat dari impor beras yang tetap berulang. Pada ini, impor beras dilakukan beberapa kali, termasuk oleh swasta, yaitu sekitar 1,41 juta ton pada 2007, 690 ribu ton pada 2010, 2,7 juta ton pada 2011, 1,93 juta ton pada 2012, dan 840 ribu ton pada 2014. Jadi, meskipun negara membuka food estate hingga jutaan hektare, Indonesia tetap bergantung pada impor beras. Ini menunjukkan bahwa masalah pangan tidak bisa diselesaikan hanya dengan membesarkan luasan proyek.

Era Presiden Joko Widodo

Pada masa Presiden Joko Widodo, ambisi food estate kembali muncul dengan skala yang tidak kecil. Di Merauke, Presiden Joko Widodo pernah menyetujui rencana pembukaan lahan pertanian seluas 1,2 juta hektar, terutama untuk persawahan, setelah mendengar paparan Bupati Merauke, Romanus Mbaraka, mengenai potensi pertanian di wilayah tersebut. Pemerintah bahkan diberi target tiga tahun untuk menyiapkan fasilitas pendukung melalui kerja sama antara kementerian terkait, Pemerintah Provinsi, dan Pemerintah Kabupaten Merauke.

Angka yang dibicarakan pun jauh lebih besar dari 1,2 juta hektar. Presiden Joko Widodo menyebut ada sekitar 4,6 juta hektare lahan datar di Merauke yang dinilai berpotensi menjadi sawah. Setelah diidentifikasi kembali, sekitar 2,5 juta hektare disebut memungkinkan untuk dikerjakan sebagai lahan persawahan. Namun yang dianggap paling siap untuk mulai digarap adalah 1,2 juta hektare. Di sini terlihat pola yang sama: negara kembali membaca pangan melalui angka hektare yang besar, seolah semakin luas lahan yang dibuka, semakin dekat pula Indonesia pada ketahanan pangan.

Presiden Joko Widodo memang menyatakan bahwa ia datang langsung ke Dusun Wapeko untuk melihat kondisi lapangan sebelum mengambil keputusan, karena proyek sebesar 1,2 juta hektare membutuhkan biaya triliunan rupiah dan tidak boleh keliru. Tetapi justru di titik itu pertanyaannya menjadi penting: apakah kunjungan lapangan dan identifikasi lahan cukup untuk memastikan proyek tersebut benar-benar layak secara ekologis, sosial, ekonomi, dan hukum? Sebab jika sejarah food estate sebelumnya sudah menunjukkan kegagalan, maka rencana membuka 1,2 juta hektare sawah di Merauke tidak bisa hanya dinilai dari kesiapan lahan. Ia harus diuji juga dari kesiapan masyarakat, keberadaan tanah adat, sumber penghidupan lokal, dampak lingkungan, serta apakah proyek itu benar-benar bermanfaat bagi masyarakat Merauke, bukan hanya terlihat besar dalam perencanaan negara.

Namun lagi-lagi tidak berbanding lurus dengan hasilnya. Guru Besar Fakultas Pertanian IPB, Dwi Andreas Santosa, bahkan menyebut rencana rice estate 1,2 juta hektare di Merauke itu tidak meninggalkan hasil nyata. “Apakah ada hasilnya? Hasilnya nol besar. Tidak ada satu pun bekas rice estate di Merauke yang 1,2 juta hektar itu.”

Program food estate era Presiden Joko Widodo juga melibatkan Kementerian Pertanian dan Kementerian Pertahanan. Atas nama mencegah ancaman krisis pangan, pemerintah menggagas food estate di berbagai wilayah, termasuk Gunung Mas, Kalimantan Tengah. Namun setelah dua tahun berjalan, hasilnya justru disebut gagal: perkebunan singkong seluas 600 hektar mangkrak. Di Desa Tewai Baru, Kabupaten Gunung Mas, hutan yang dulu menjadi tumpuan warga untuk mengambil kayu, berburu kancil dan babi, serta mencari ramuan tradisional, berubah menjadi lahan singkong yang tidak berjalan. Bahkan lahan keluarga warga yang secara turun-temurun ditanami terong, kacang panjang, kundur, dan karet ikut hilang. Artinya, ketika proyek pangan gagal, masyarakat tidak kembali ke keadaan semula. Hutan sudah gundul, kebun sudah hilang, sumber pangan lokal putus, sementara janji ketahanan pangan tidak pernah benar-benar sampai kepada mereka.

Era Presiden Prabowo Subianto

Pada era Prabowo, food estate tidak berhenti, meskipun ada catatan kegagalan yang cukup dekat dari periode sebelumnya. Saat menjabat sebagai Menteri Pertahanan, Prabowo dikaitkan dengan pengurusan proyek singkong di Gunung Mas, Kalimantan Tengah, seluas sekitar 600 hektare. Lahan dibuka atas nama cadangan pangan, tetapi hasilnya tidak berjalan sebagaimana dijanjikan. Catatan 600 hektar ini menjadi penting ketika pemerintahan Prabowo-Gibran kini mendorong proyek pangan dan energi dalam skala yang jauh lebih besar di Papua, yaitu sekitar 2,5 juta hektar. Perbandingannya menunjukkan loncatan yang tidak kecil: dari proyek ratusan hektare yang belum menunjukkan hasil jelas, negara kini masuk ke rencana jutaan hektar yang menyangkut tanah adat, hutan, sungai, dusun, dan ruang hidup masyarakat Papua.

Di Merauke, persoalan ini bahkan sudah masuk ke ruang hukum. Masyarakat Adat Malind menggugat izin kelayakan lingkungan hidup atas rencana pembangunan jalan akses sepanjang 135 kilometer ke PTUN Jayapura. Jalan tersebut disebut dibangun untuk mendukung sarana-prasarana PSN pangan dan energi di selatan Papua, seiring dengan proyek cetak sawah di Wanam, Distrik Ilwayab, yang melibatkan Kementerian Pertahanan dan korporasi. Artinya, food estate era Prabowo tidak hanya membawa pertanyaan tentang kemampuan negara mengelola produksi pangan, tetapi juga tentang legalitas, persetujuan masyarakat adat, dan perlindungan ruang hidup.

Dengan riwayat proyek 600 hektar yang belum menunjukkan hasil sebagaimana dijanjikan, rencana 2,5 juta hektare di Papua seharusnya diuji dengan standar kehati-hatian yang jauh lebih tinggi. Jika pengelolaan ratusan hektare saja meninggalkan catatan lahan mangkrak dan kehilangan sumber hidup warga, bagaimana negara dapat memastikan proyek jutaan hektare di Papua tidak mengulang pola yang sama dalam skala yang jauh lebih besar?

Reference :