Denda Keterlambatan Notifikasi Merger di Indonesia: Tinjauan antara PP 57/2010, Pasal 47 UU Persaingan Usaha, dan Pedoman Denda KPPU

Dua perusahaan melakukan proses akuisisi. Nilai aset gabungan setelah transaksi melampaui ambang batas wajib lapor, yakni Rp2,5 triliun untuk aset atau Rp5 triliun untuk penjualan. Transaksi selesai dan berlaku efektif, tetapi tim hukumnya tidak menyampaikan notifikasi kepada Komisi Pengawas Persaingan Usaha (KPPU). Tenggat terlewat berbulan-bulan. Pertanyaannya yang pada akhirnya muncul: berapa denda yang harus dibayar, dan berdasarkan aturan yang mana? Jawabannya ternyata bergantung pada tiga norma yang belum sepenuhnya selaras.

Indonesia menganut sistem notifikasi setelah transaksi (post-closing). Pasal 29 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat (UU Persaingan Usaha) mewajibkan pelaku usaha memberitahukan secara tertulis penggabungan, peleburan, atau pengambilalihan saham yang nilainya melebihi batas tertentu, paling lambat 30 hari sejak transaksi berlaku efektif. Ketentuan teknisnya dijabarkan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2010 (PP 57/2010) dan peraturan KPPU, terakhir Peraturan KPPU Nomor 3 Tahun 2023. Di sini sudah tampak satu ketidaksamaan: UU menyebut 30 hari, sedangkan Pasal 5 PP 57/2010 menyebut 30 hari kerja sejak berlaku efektif secara yuridis. Dalam putusan-putusannya KPPU merujuk rumusan PP tersebut.

Persoalan ini bukan masalah biasa. Sebuah kajian menyatakan pada periode 27 April 2018 sampai 27 April 2023, sekitar 42,8 persen putusan KPPU atau 45 perkara berkaitan dengan keterlambatan notifikasi merger dan akuisisi. Dengan kata lain, penegakan hukum merger di Indonesia dalam praktik banyak bertumpu pada sanksi atas keterlambatan administratif, bukan pada penilaian dampak transaksi terhadap persaingan.

Sanksinya diatur di dua tempat. Pasal 6 PP 57/2010 menetapkan denda administratif Rp1 miliar untuk setiap hari keterlambatan dengan batas keseluruhan Rp25 miliar. Sementara itu, Pasal 47 ayat (2) huruf g UU Persaingan Usaha semula menetapkan denda serendah-rendahnya Rp1 miliar dan setinggi-tingginya Rp25 miliar. Setelah UU Persaingan Usaha diubah dengan Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Cipta Kerja, kajian akademik mencatat bahwa batas maksimal Rp25 miliar tidak lagi dicantumkan dalam ketentuan tersebut. Akibatnya, PP 57/2010 masih membatasi denda pada Rp25 miliar, sedangkan undang-undang yang menjadi induknya tidak lagi memuat batas itu.

Praktik KPPU menambah keragaman. Denda Rp1 miliar dijatuhkan, misalnya, kepada PT Wijaya Karya Beton Tbk dan kepada Nippo Corporation (Putusan Nomor 16/KPPU-M/2023). PT Dharma Satya Nusantara Tbk dikenai Rp1,05 miliar (Putusan Nomor 31/KPPU-M/2020), Gojek Rp3,3 miliar (Putusan Nomor 30/KPPU-M/2020), PT Citra Prima Sejati Rp10,33 miliar (Putusan Nomor 05/KPPU-M/2022), dan APF Holdings Rp15 miliar. Sejumlah penelitian mencatat bahwa beberapa putusan tersebut tidak mengikuti rumus Rp1 miliar per hari dalam Pasal 6 PP 57/2010. Majelis Komisi menjelaskan bahwa besaran denda ditentukan berdasarkan pertimbangan dalam pedoman pengenaan denda KPPU, yakni Peraturan KPPU Nomor 2 Tahun 2021. Pada masa pandemi, KPPU juga memberikan keringanan melalui Peraturan KPPU Nomor 3 Tahun 2020, yang dikritik dalam kajian lain karena dinilai mengesampingkan fungsi denda sebagai efek jera.

Dari sudut hierarki norma, persoalannya menjadi jelas. Pasal 7 dan Pasal 8 Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan menempatkan peraturan komisi sebagai jenis peraturan yang diakui dan mengikat sepanjang diperintahkan peraturan yang lebih tinggi, sehingga kedudukannya berada di bawah PP. Berdasarkan asas lex superior derogat legi inferiori, pedoman denda dalam peraturan KPPU tidak dapat mengesampingkan rumus dalam PP. Sebaliknya, PP yang merupakan pelaksanaan Pasal 29 UU Persaingan Usaha tidak dapat bertentangan dengan undang-undang, termasuk Pasal 47 pasca-perubahan. Jika terjadi pertentangan, asas lex superior dan lex posterior sama-sama menunjuk pada UU Nomor 6 Tahun 2023. Namun, mengandalkan asas itu berarti KPPU berpotensi menjatuhkan denda di atas Rp25 miliar yang tidak pernah diperkirakan pelaku usaha berdasarkan PP yang masih berlaku.

Akibatnya, ketidakpastian muncul ke dua arah. Bagi pelaku usaha, rumus per hari dalam PP menjanjikan perhitungan yang terukur, tetapi putusan KPPU memperlihatkan hasil yang tidak selalu mengikuti rumus itu, sehingga denda sulit diprediksi. Bagi KPPU, diskresi yang didasarkan pada peraturan komisi rentan digugat dalam proses keberatan karena landasan normatifnya lebih rendah daripada PP yang dikesampingkan. Hal ini bertentangan dengan asas kepastian hukum dan asas kejelasan rumusan sebagaimana ditegaskan dalam Pasal 5 UU Nomor 12 Tahun 2011.

Ada pula persoalan proporsionalitas. Sebuah penelitian di Universitas Gadjah Mada mencatat bahwa dalam praktik, KPPU cenderung berfokus pada keterlambatan itu sendiri, sehingga denda dijatuhkan tanpa menilai apakah transaksi benar-benar berdampak pada persaingan di pasar bersangkutan. Padahal tujuan notifikasi adalah memberi KPPU kesempatan menilai dampak transaksi. Denda yang besar untuk transaksi yang tidak berdampak, dan denda yang kecil untuk transaksi yang berdampak, sama-sama menjauhkan sanksi dari tujuannya.

Kesimpulan

Denda keterlambatan notifikasi merger di Indonesia saat ini diatur oleh tiga lapis norma yang masih belum linear: tenggat 30 hari dalam UU berhadapan dengan 30 hari kerja dalam PP, batas maksimal Rp25 miliar dalam PP berhadapan dengan Pasal 47 UU yang menurut kajian akademik tidak lagi memuatnya, dan rumus Rp1 miliar per hari berhadapan dengan praktik penetapan denda berdasarkan pedoman internal KPPU. Untuk kepastian hukum, PP 57/2010 perlu direvisi agar selaras dengan UU Nomor 6 Tahun 2023, mencakup penyeragaman tenggat, rumusan denda yang jelas, dan kriteria diskresi KPPU yang diatur pada tingkat yang lebih tinggi daripada peraturan komisi. Bagi pelaku usaha, praktik yang aman adalah menjadwalkan notifikasi sejak tahap uji tuntas transaksi, karena selisih aturan hari dan hari kerja tidak seharusnya dijadikan sebagai pembelaan.

Referensi:

1. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Pasal 29 dan Pasal 47
2. Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja menjadi Undang-Undang
3. Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Pasal 5, 7, dan 8
4. Peraturan Pemerintah Nomor 57 Tahun 2010 tentang Penggabungan atau Peleburan Badan Usaha dan Pengambilalihan Saham Perusahaan yang Dapat Mengakibatkan Terjadinya Praktek Monopoli dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, Pasal 5 dan Pasal 6
5. Peraturan KPPU Nomor 4 Tahun 2012 tentang Pedoman Pengenaan Denda Keterlambatan Pemberitahuan Penggabungan atau Peleburan Badan Usaha dan Pengambilalihan Saham Perusahaan — https://peraturan.bpk.go.id/Download/311831/2012perkppu004.pdf
6. Hukumonline, Persyaratan Notifikasi Merger dan Akuisisi ke KPPU — https://www.hukumonline.com/klinik/a/persyaratan-notifikasi-merger-dan-akuisisi-ke-kppu--lt6ad98330ac876/

Penulis: Christopher Salomo Sianipar
Jabatan: Associate